第二节 研究综述

本书研究综述分为国内研究综述和国外研究综述两部分，主要集中在社会保障财政责任、社会保障水平及财政社会保障支出水平、财政分权及财政社会保障支出分权、社会保障事权划分等研究主题和研究文献上。

一 国内研究综述

财政社会保障支出及其分权研究属于交叉学科研究，研究文献多从社会保障政府责任、财政社会保障支出、社会保障转移支付、政府间社会保障责任划分等角度切入。

第一，关于社会保障事权划分和分权研究。

政府间事权划分属于财政分权研究中的一部分，关于财政分权及其社会经济的相关影响的研究文献众多，张馨、杨之刚、贾康、高培勇等对不同时期的财政管理体制变革的原因、作用及问题等相关主题进行了研究。[10]赵志耘、王绍光、张光等对中国财政分权的程度进行了分析。[11]张晏、乔宝云、周业安等重点关注了财政分权与经济增长及公共产品提供等之间的关系。[12]财政分权理论涉及的范围很广，主要分成两部分，一是“要不要”分权，二是“怎样”分权。前者探索的主题是关于财政分权的利与弊，分析财政分权与经济增长等相关变量之间的关系；后者是在既定的分权框架前提下考虑财政分权的效率评估影响以及不同级别政府之间的协同调整问题。可以说，后者是前者的衍生研究，它是在分权既定的情况下侧重于从资源配置的角度考虑不完全市场条件下财政分权的利弊，并讨论政府对可能产生的配置扭曲所采取的优化及应对措施。

对政府事权划分方面的研究多从事权划分的基本原则、事权与事责的合意性、事权划分的经验探讨、中国事权划分的具体国情分析及存在的问题等角度出发，有些还涉及对相关变量的影响分析研究。马海涛等对事权和事责给出了清晰和严谨的概念界定，认为事权和事责是一对相似但又有区别的概念，如果哪级政府拥有某项公共服务的“事权”，该级政府就应当为该项公共服务“埋单”；若多级政府共同拥有某项公共服务的“事权”，则它们就应当共同为该服务“埋单”，并且对各自“埋单”的比例进行恰当的划分。但是，为该项服务“埋单”，并不意味着一定要亲自去干这件事，可以付钱让他人来完成。理应出钱“埋单”的人，拥有该项事务的“事权”；真正落实和操办这项事务的人，则拥有该项事务的“事责”。[13]可见，事权和事责的适当分离是正常的市场分权现象。我国近年财政体制改革中多次强调“建立事权和支出责任相适应的制度”要求，正说明我国的这种分离程度已经超出了合理和科学的界限，带来了一些负面效应。楼继伟在进行政府间财政关系经济学分析的基础上，对事权划分的主要原则展开了深入的分析。[14]刘尚希认为，我国是单一制的国家，我国的国情决定了我国政府间事权划分的特性，“中央决策、地方执行”是我国事权划分的总体特征。事权划分既可以按照事权项目在各级政府间进行，也可以按照事权要素在各级政府间进行。前者称为横向划分，后者称为纵向划分。大多数政府都会承担事权项目，但是各级政府所承担的事权要素是不同的。针对这些事权要素在各级政府之间进行分工界定，同样可以实现政府高效率的运转。[15]在现行的制度框架下，倪红日等认为地方财政的事权与财力不匹配是当前分税制财政体制所存在的最为主要的矛盾，其所产生的主要问题是不同地区间的公共服务水平仍然存在较大差距，其关键原因是分税制改革不到位，具体表现为中央政府与地方政府的职责界定存在多方面错位，拥有财力集中权的中央政府部门决策权过大、过细，在进行专项转移支付的同时要求地方政府给予的财政配套资金规模远远超过地方财政财力。下一步需要以基本公共服务均等化为目标，坚持收入相对集权、支出相对分权，合理划分中央政府和地方政府职责，建立适应中国国情的、兼顾激励与均等的财政管理体制。[16]傅勇认为分权背景下的财政体制和政府治理对非经济性公共物品供给产生显著的负面影响，而中央政府的向下转移支付促进了非经济性公共产品的供给。[17]

社会保障事权划分是政府事权划分的再次深入和细化。在政府间事权划分的基础上，结合国外成熟市场经济国家的社会保障事权划分的经验，对适合中国的社会保障事权划分进行探讨和建议。有课题组对世界成熟市场经济国家包括社会保障事权划分在内的财税体制进行了比较，总结经验并对中国的改革以启示。[18]林治芬认为中央与地方社会保障事权责任与财力不匹配是当前财政体制的突出矛盾，应按照社会保障各项目的属性来界定其事权管理责任的归属，进而来安排相应的财力与之配套，[19]并且针对社会保障事权划分的财力匹配[20]尤其是养老保险事权划分的匹配进行了具体研究[21]。楼继伟认为，养老保险涉及劳动力的全国流动，在国外都是由联邦或中央进行管理，这样可以大量减少专项转移支付，而中国是唯一的养老保险由地方管理的国家。[22]

在社会保障政府间事权划分研究的同时，有学者从财政分权的角度以及社会保障支出分权的角度，来研究分权状况对经济增长、社会保障建设等方面的影响效应。庞凤喜等利用1998～2009年的省级面板数据，分析了收入分权度和支出分权度对地方政府社会保障支出规模影响的差异，他们认为收入分权度与地方政府社会保障支出规模负相关，支出分权度与地方政府社会保障支出规模正相关。[23]彭宅文认为在经济全球化背景下，中国以政治集权、财政分权为主要特征的地方政府治理机制所导致的地方政府竞争，固然有利于市场化改革，推动地方经济增长，但是扭曲了社会保障的改革和发展。[24]王晓洁等运用2009～2012年的省级面板数据进行回归量化分析，发现财政分权对城乡居民养老保险参保率产生抑制性反向作用，反之城镇化水平则为正向促进作用。[25]杨红燕对财政社会保障支出的结构与财政社会保障支出地区公平、城乡公平性问题进行研究，认为近年来财政社会保障支出的地区公平性有明显改善，城乡间保障差距也在逐渐缩小。财政社会保障支出分权对经济增长产生了较好的促进作用，与此同时，应高度重视财政社会保障支出风险问题，并通过具体的措施进行化解。[26]

社会保障转移支付是社会保障财政支出分权中的重要研究内容之一。李珍、柯卉兵、王浦劬等学者分别对美国、加拿大、德国的财政体制及其转移支付制度进行了分析研究，阐述了这些国家政府间社会保障权责划分、社会保障财政转移支付制度及其在社会保障水平均等化等方面的作用。[27]柯卉兵等认为地区间财力差异以及地方政府社会保障支出需求和单位支出成本的差异，会导致社会保障财政横向不平衡和纵向不均衡，社会保障转移支付制度的构建能够有效避免地区间社会保障事业发展的“马太效应”。同时，社会保障转移支付制度的构建有利于解决社会保障制度的外部效应问题，也有利于在全国范围内提供社会保障的最低服务标准，逐步实现社会保障服务均等化目标。[28]

第二，关于财政社会保障支出水平、财政责任支出等方面。

关于财政社会保障支出水平的研究源于社会保障支出责任及社会保障水平的研究和讨论。不同学科的学者站在不同的角度对早期社会保障建设中的财政责任进行了回顾，[29]并基本达成共识，认为政府应该和其他主体共同分担社会保障资金责任，确立与我国经济发展水平和政府财力相适应的保障水平，并指出在完善社会保障制度及体系建设中政府、单位和个人之间应建立合理的职能分担机制，财政应承担更多的责任并制度化。[30]随着研究的深入和细化，财政责任的研究逐渐针对社会保障具体项目，比较多的是聚焦在养老保险项目中，认为责任的差异性主要有模式差异、地区差异和城乡差异的区分，[31]从而产生阶层公平性、地区公平性和城乡公平性问题，[32]同时对责任分置[33]进行深入的分析和探讨。

财政社会保障支出水平研究相比社会保障水平研究更晚，研究成果相对较少。已有社会保障水平研究为财政社会保障支出水平研究提供了一定的基础。针对国外社会保障水平[34]和中国地区性的社会保障水平的研究成果也逐渐丰富。[35]诸如，财政部社保司课题组对社会保障支出水平进行国际比较，认为我国的社会保障支出水平和发达国家相比明显偏低，也明显低于苏联、波兰等国家的社会保障支出水平，并指出在进行评价时要充分考虑到具体的历史背景和经济社会环境，同时要提高社会保障支出的效率。[36]穆怀中认为在一定时期财政社会保障支出的量应该适度，度的科学界定和把控是处理好财政与社会保障两者关系的重点。大量的数据分析和测算表明，财政赤字率与社会保障支出水平超过其合理上限的幅度之间存在一定的相关性。因此西方福利国家社会保障体系改革从“摇篮到坟墓”的全方位模式切入，适当压缩财政社会保障支出水平，严格控制社会保障支出的不合理增长，使其超高水平尽量回落，减少政府支付危机发生的可能。[37]但也有学者提出警示，研究发现中国内地社会保障中的公共服务支出（含公共卫生支出）占一般政府财政支出的比重近28.3%，高于韩国、新加坡、中国香港等国家和地区，而且部分地区在推行新型社会保障项目的过程中福利“大跃进”竞赛的倾向再现端倪。这就要求决策机构和公众既要致力于推进社保覆盖面的扩大，关注保障水平是否随经济增长而得到有效提高，又要警惕福利早熟倾向，还要时常审视公共社保支出项目的具体资金来源及分配和使用效率。[38]

在社会保障水平的研究基础上，财政社会保障支出的研究主要从财政投入的视角对社会保障建设中的财政社会保障支出水平、财政社会保障支出结构、财政社会保障支出效应及财政社会保障支出风险进行理论和量化研究。大部分学者认为改革开放以来，中国各级政府不断加大对社会保障建设的财政投入，[39]已经取得了明显成效，在国民基本生活的保障、社会稳定的维护和经济发展的促进等方面发挥了重要作用。但是通过数据分析发现，我国的财政社会保障投入与人民群众对社会保障的需求还存在较大差距，不仅表现在财政支出的总量整体不足，而且在支出结构上仍然不合理，[40]我国社会救助财政支出的力度明显薄弱，财政社会保险补助支出绝大部分是用于养老保险补助，用于医疗、失业等其他保险补助的比重偏低。[41]我国的财政社会保障支出还存在着明显的地区差异和强烈的城市偏向问题，与此同时，社会保障财政支出在调节收入分配方面的作用不够理想。[42]

马克继等认为，当前我国残疾人事业发展面临着残疾人群体与普通人群体之间社会保障水平差距拉大，不同地区残疾人群体社会事业发展差距不断拉大，残疾人事业发展的财政需求与公共财政供给之间存在着供需矛盾，公共财政投入的有效性等诸多问题。这些问题需要通过规范财政投入的预算机制、法律机制，加大均等化政策等措施来加以解决。[43]

李文军认为，现阶段我国的公共风险主要是人民日益增长的公共服务需求难以得到满足，进而导致内需不足，严重影响了我国经济发展方式的转变，因此财政支出结构要尽快完成转型，避免财政社会保障支出被弱化。[44]

第三，关于财政与社会保障相关制度建设方面。

杨志勇等认为在传统财政体制下，财政几乎没有介入收入再分配的领域，单位保障制度决定了财政几乎不具有直接承担社会保障提供的职能。改革开放之后，财政对企业的扩权让利，对建立社会保障制度的支持，对企业自生能力的形成和增强是有利的。1994年的分税制改革提高了中央的财政调控能力，为全国社会保障制度的逐步统一奠定了基础。[45]

胡鞍钢等对“十二五”期间社会保障公共支出进行了重点研究，2008～2013年年均增幅达到23.4%，几乎接近同期我国GDP年均增长率的两倍；正是在这5年间，我国社会保障方面公共支出占GDP比重从2008年的6.57%跃升为2013年的10.04%，这是在现代国家建设过程中不曾有过的社会保障水平大提升，直接反映了中国政府对社会保障的高度重视和显著的建设成效，也是中国国民发展水平巨大提升的具体表现。[46]

徐湘林指出国家治理能力是国家治理结构在六个方面所表现出的能力的综合评估。中国在面对迫切的国家发展路径转型的挑战和考验下，国家治理能力的完善与提升也只有通过不断进行体制性改革才能实现。而完善社会再分配体系和健全社会福利制度，建立起适应社会经济发展需要的社会保障体系是其中至关重要的一环。[47]

二 国外研究综述

在西方文献中，关于财政社会保障支出的经典文献当属社会保障文献瑰宝《福利资本主义的三个世界》。丹麦学者艾斯平-安德森从去商品化程度、福利的阶层化效果以及政府与市场的关系等三个基本概念出发，提出了福利体制的三分法，即自由主义、法团主义和社会民主主义。这三种模式划分的重要依据之一就是福利给付的非商品化。而判断非商品化程度的重要标准即为国民福利筹资结构中对于劳动力市场的依赖程度。社会民主主义国家的社会福利支出主要来源是国家税收，对于社会福利的财政投入较多，其福利的获取与劳动力缴费的关联程度偏低。法团主义国家的社会福利支出主要来源是社会保险缴费，财政支出在社会福利筹资结构中所占比重不高。而自由主义国家不仅社会支出的收入结构中有相当大的比重来自社会保险缴费，而且其社会支出的配置原则在较大程度上依从选择主义原则。艾斯平-安德森所划分的不同福利国家模式，正好勾勒出财政社会保障支出的基本形态类型。

在后来的理论和国家实践过程中，关于国家社会福利政策的选择不断分化。政府、市场、社会在国家福利建设的过程中所扮演的角色和发挥的作用，日益呈现多元化的格局。[48]20世纪80年代以来，关于福利国家政策收缩的主张日益高涨，就算在传统的福利国家，福利政策适当收缩也被认为是一种必要。[49]但有意思的是，无论关于社会福利政策走向的讨论如何进行，在欧美发达国家中政府的社会福利支出却并没有明显的下降。[50]

除了社会政策的讨论外，关于社会福利支出对经济增长的影响的讨论和研究一直在持续，并形成了大量的研究成果，但并没有达成共识。有很多经济学家提出了大量社会福利支出会影响经济增长的主张，但是同样不乏反对的声音。

马斯格雷夫相信“政府的明智管理是民主之魂”，[51]在分配过程中他更关心低收入阶层，主要遵循罗尔斯的公平分配原则。他强调财政杠杆的合理运用，强调可以通过社会保障领域中的财政投入来实现社会公平和正义。由于市场失灵的存在，国民收入在初次分配时并不能保证公正公允分配结果的出现。考虑到各种禀赋创造财富能力的差异，以及个人积累和继承的财富也会有很大差距，因此市场分配的结果存在较大不公平的可能性。借助财政社会保障支出机制来实行再分配以实现社会公平是个行之有效的办法。[52]

哈罗德—多马经济增长理论认为投资具有双重效应，即投资通过创造收入而增加对产出的需求效应，同时投资能增加资本的存量，可以提高经济的产出能力进而催生新的供给效应。按照哈罗德—多马理论，财政对社会保障的投入能带动供给，只不过这种供给效应的产生并不是通过增加资本存量而产生的，而是社会保障产品供给量的提高以及供给水平的提升带来的直接供给效应，并同时吸引和引导私人资金向社会保障的投入增加而产生间接的供给效应，即挤入和外溢效应。[53]

英国经济学家阿特金森在关于政府社会福利支出对经济增长的研究成果中指出，姑且不论健康型和投资型福利支出可以有利于人力资本的增进从而能促进经济增长，就算转移型社会福利支出也并非一定有损于经济增长，关键在于是否存在有损于经济增长的负激励结构，尤其是养老金计划是否会带来私人储蓄和投资的减少进而影响经济增长。[54]

弗里德曼不仅对财政社会保障的一般性经济影响进行了分析研究，还着重就中国的社会保障改革及财政社会保障支出问题提出建言。他指出，社会保障制度本身会比较明显地减弱人们在就业时期的私人储蓄主动性，而财政社会保障支出一定程度上会较为明显地提高人们在就业时期的消费偏好。因为同时存在资产的替代效应和退休效应，所以，社会保障对消费的影响具有较为明显的不确定性，财政社会保障投入会在一定程度上影响储蓄但对社会总消费的最终影响是不确定的。在对中国的实际情况进行具体分析之后，弗里德曼就中国的社会保障制度改革提出了相关建议，比如公共财政的支付应该对旧经济体制下的“老人”和新体制下的“新人”进行区分，并且财政在社会保障制度转轨过程中应发挥相对主动性等。他根据模型指出，社会保障资金如果严重不足会最终影响政府的负债政策，应当避免社会保障支出扭曲政府预算的财务平衡，应将其放在国家统一预算管理中。[55]

美国社会经济史学家林德特2004年出版了获奖巨著《增长中的公共部门》，此书通过详尽周密的数据分析和丰富细致的历史资料考证，论述了一个颇具冲击性的观点，即一个国家的社会支出（用其占GDP的比重来度量）对该国整体的经济发展水平有极大的促进作用。[56]其政策主张体现出对于国家社会建设政策的支持和推崇。福利国家在一段时间是讳莫如深的词语和主张，特别是欧债危机发生之后，甚至有人认为是福利国家的道路选择造成了希腊等欧洲国家的债务危机，甚至导致国家破产的情况。但有意思的是，尽管在新自由主义思想的冲击下，全球福利国家进行多维度的改革，但不论具体改革方向如何，欧美主要发达国家政府在社会政策上的支出基本上都没有下降。[57]

对政府间社会保障支出责任划分方面的研究多从分权角度出发。传统财政分权理论也称财政联邦主义理论，以新古典经济学的规范理论作为分析框架，从经济学的视角出发，具体考虑政府职能如何在不同层级政府之间合理配置以及财政政策工具的有效分配等问题。鉴于蒂布特、奥茨和马斯格雷夫等人在传统的财政分权理论上开创性的贡献，该理论也被称为TOM模型（TOM-model）。[58]后来又出现了以温加斯特、蒙迪诺拉、钱颖一和罗纳德等为代表的所谓“第二代财政分权理论”。[59]

除了经典理论之外，在有关财政社会保障支出的国际研究中，世界卫生组织、国际货币基金组织、世界银行、经济合作与发展组织、国际劳工组织和欧盟等国际组织及其机构的学者也有丰富的研究成果，其中不少研究成果是专门围绕中国问题而开展的。[60]施罗德等学者研究了西方国家的分权式社会保障体系对保障水平的影响等问题。[61]