第三节 深圳社会工作发展文件分析

深圳市作为民政部的试点之一，是广东省最早启动社会工作发展的城市，2007～2011年共发布13个文件（见表1-3）。

表1-3 深圳社会工作文件一览

2007年，深圳社会工作试点启动，俗称“7+1”的配套文件由中共深圳市委、市政府发布，成为深圳市社会工作人才队伍建设的制度框架。在《关于加强社会工作人才队伍建设推进社会工作发展的意见》（以下简称《意见》）中提出了“大力发展社会工作岗位”和“发挥社会公益性民间组织在社会工作中的作用”两个思路。一是把社会工作岗位的开发和设置看成是加强社会工作人才队伍建设、加快发展社会工作的基础性工作，提出“在涉及社会工作的党政机关、人民团体、事业单位和社会公益性民间组织中研究设定社会工作岗位”。体制内岗位的设置可以打通社工人才的流通机制，有利于将具有社工服务意识和经验的社工人才吸纳到体制内，逐步推动社工服务对原有单位和部门的工作方式和理念产生变化。但是从英国的经验来看，这一步不宜走得太快，对一线社工人才的抽调需要从严从优，以不影响一线服务的人才成长为前提。二是发展社会公益性民间组织是推进社会工作的重要条件，它是社会工作的重要承担者、社会工作人才的重要承载者。“大力培育发展社会公益性民间组织，有利于降低公共服务成本，提高公共服务质量和效率；有利于推动政府职能转变，实现政事、政社分开和公共服务的多元化、专业化和社会化；有利于形成‘政府主导推动、民间组织运作’的社会工作运行格局。”从《意见》中提到的三个“有利于”可以看到，党和政府对公益性民间组织发展的原动力来自“政府职能转变”“政社分开”“降低公共服务成本、提升公共服务质量和效率”。这个逻辑起点部分得到实现，同时也需要进一步向前推进，如社工机构的法人治理机制的落实、信息公开、接受服务对象监督和投诉以提升服务质量等。从以上两点来看，此时的社会工作发展聚焦于人才队伍建设和政府职能转变，社会公益性民间组织作为接纳社会工作人才的载体被提出，但是以社会工作人才为主体的“社工机构”的理念尚未出现。

《意见》为义工队伍发展提供了理念和措施，其中提到“义工通过考核优先录用为职业社会工作者”的规定很好，一方面因为义工有“利他”的价值观，另一方面义工可以为社工领域注入具有丰富社会经验的社工人才。但是在操作层面上这个观念并没有得到很好的贯彻。

《意见》明确了社会工作的运行机制，提出建立以“政府购买”社会工作服务为主要形式的财政支持机制，合理界定政府提供社会工作服务的范围，确保财政支持社会工作的科学和有效。

与这个《意见》配套出台的还有7个方案，从社会工作者职业水平评价、人才教育培训、专业岗位设置、专业技术职位设置及薪酬待遇、民间组织在社会工作中的作用、财政支持、“社工、义工”联动七个方面做出具体规定。

在社会工作者职业水平评价方面明确提出深圳市社会工作者职业水平评价工作，纳入市专业技术人员职业资格证书管理范围，由市人事和社会工作主管部门共同负责；助理社会工作师、社会工作师职业水平考试合格者，由深圳市人事局颁发国家人事部统一印制、人事部和民政部共同印刷的“中华人民共和国社会工作者职业水平证书”，该证书在全国范围内有效。

在社会工作专业岗位设置方面提出：一方面在体制内的党政部门、事业单位、人民团体等部门设置一定数量的社会工作岗位，主要采用招聘和在岗转换提升相结合的方式；另一方面根据特定服务对象设置“一站一社工”“一院一社工”“一校一社工”，主要采用提升转换和派驻社工相结合的方式；此外，还提出在社会公益性民间组织派驻社工岗位，运用专业手法为特定人群提供专业化的服务。从这种设置可以看出其立意在于：让社会工作专业人才全面进入体制内外的社会服务领域，借此达到提升社会服务的专业水平。在之后的实践中，深圳市“购买社工岗位”，派驻社工到相关部门成为推行最广的模式，因为不占用社会工作部门的编制而易于被接受。该制度的设置意愿是良好的，但是对当时社工人才的专业实务能力估计过高，从2007年的情况来看，当时刚毕业的社工根本不具备完成岗位设置目标的历练和能力，所以现实运行的情况是社工在强大的原生机构面前基本被吸纳。但并不否认这种思路是希望通过岗位设置对体制内的社会工作进行改进的良好出发点，但是原有机构过于强大，弱小的社工羽翼未丰，时机尚未成熟。让社会工作者在实践中历练5～10年，当其专业实务能力和人生的历练趋于成熟时，这种岗位设置的优势将可以发挥出来。

在职位设置及薪酬待遇方面，设置职位名称、等级，根据学历和技术职称的差异制定出11个等级的薪酬指导价位，在试点阶段各地可根据标准做上下10%的浮动。同时，政府在与社会公益性民间组织购买服务的合约中明确规定用于支付薪酬的资金，不得挪作他用。社会公益性民间组织可根据每位社会工作者的综合表现，在薪酬指导价的一定幅度内对其薪酬进行调整。

深圳制定社工职级和薪酬体系是一个好的探索，为社工领域稳住人才开展社会工作打下了基础，当年全国各地很多毕业生就是冲着工资和深圳的城市招牌加入社工行业的，高于平均水平的薪酬起点让他们看到行业发展的希望。同时这个指导价为后续机构和社工之间的关系定下了较为平等的基调。对比台湾的经验（社工的工资低，在机构面前弱势）我们可以看到这个经验的优势。这个经验后来在全省范围内都得到推广，各个地区只是根据各自的情况略有调整。从这里也可以看到中国政府主导的社工试点较好地吸收了这个经验。岗位购买的措施实施效果不好，没有被广州采纳。但是遇上社工供不应求的时候，社工机构在管理上遇到的一个问题就是浮动社工工资的空间没有了，致使一部分中下水平社工的激励成为问题。

在发挥民间组织在社会工作中作用方面，明确了社会公益性民间组织是社会工作人才发挥作用的主要平台。一是探索培育发展社会公益性民间组织的有效途径，推行“三个一批”的扶持培育办法。“结合我市事业单位分类改革，将一批可以承接政府购买服务的事业单位通过改造转化依法登记为社会公益性民间组织；选择一批现有的民间组织，按照承担社会服务工作的要求规范整合，使之成为符合条件的社会公益性民间组织；鼓励支持符合条件的组织和个人，创办一批社会公益性民间组织。”从实践来看，在三个一批里面，其中事业单位改造为社会公益性组织并没有实现，在强大的政府资源庇护下体制内的事业单位相对于社工发展的不确定性还是有明显优势，而且居委会的工作人员也不愿跳到社工机构（已退休返聘的除外），但是有一些事业单位尝试了组建社工机构，如白云区供销社、广州市青少年文化宫以及高校老师创办机构，这些机构因为和体制内各部门联系密切，在获得信任和承接项目上有优势，而且机构的关键人物往往来自原有体制或者受原有体制影响，一般不愿切断和原有体制的关系。对于这种情况，需要行业推动其往前走，而不是停顿在这种依附关系下。二是改革社会公益性民间组织业务主管体制，强调依托社会力量发展。“业务主管单位不得选派公职人员到社会公益性民间组织任职，不得与社会公益性民间组织有财产权方面的直接关联，在职能、组织机构、人财物方面做到完全分离，将业务主管单位的职责法定化、规范化，确保社会公益性民间组织的自主性，充分调动社会力量兴办社会公益性民间组织的积极性。”社工机构的注册门槛降低，对社工机构来说，业务主管单位和社工机构之间的支配关系已不复存在，这也是对之前双重管理机制的突破。但当下面临的另一个问题，即原生机构和社工机构之间的边界是否清晰？理事会是否能够健全运作以保证对机构理念的坚持（这个问题将在调查材料的分析中回应）。三是建立政府向民间组织购买社会工作服务的制度，建设“民间组织孵化基地”，设立扶持民间组织专项资金，落实公益慈善捐赠税收优惠政策等为该领域注入资金。四是加强对民间组织的监督管理。在促进自律管理中提到，“指导民间组织建立健全以章程为核心的各项规章制度，健全会员（代表）大会或理事会、监事会制度，进一步完善法人治理结构，推进民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。加强民间组织党的建设，充分发挥党组织的核心领导和政治保障作用。建立对民间组织的评估体系，建立公开、公正、公平的民间组织评估指标，引入香港社工组织和资深社工加强对社会公益性民间组织的指导、培训和督导、评价，形成客观合理的第三方评估体制。建设诚信数据库和诚信记录公共查阅平台，并建立与之配套的信息披露机制、失信惩罚制度，并将运行状况评估结果作为政府购买服务、项目招标条件的主要依据，促进社会公益性民间组织良性竞争，以及社工人才与社会公益性民间组织的良性互动”。对于社会组织的发展来说，信息公开透明是其可持续发展的保障，信息公开首先是在理事会、员工大会上公开，然后是向主管部门公开，其后是向服务对象和社会大众公开。从实践运行情况来看，第三方独立评估是深圳和广州在监督方面的有效改进措施，推进了政社分开。但是法人治理结构参差不齐，行业主动披露信息，接受社会、服务对象的监督也较为有限。

在财政支持社会工作发展方面，提出财政支持和社会筹资相结合。建立以财政支持为主、民间筹措为辅的社会工作经费保障模式。政府购买服务实行“政府承担、合同管理、评估考核”的契约方式。政府资助采用以下几种方式：一是民间组织一次性开办费补助及其他补贴；二是对承担社会工作服务的民间组织，根据其工作业绩予以表彰奖励；三是对社会工作教育培训，社会工作者协会日常运作，社会工作国内外交流与合作，社会工作实习基地、研究中心、社工网站、社工宣传刊物等平台建设方面的补贴费用。

“社工、义工”联动模式提出：“有效地整合社工、义工两种人力资源，实现互动合作，促进共同发展，对推动社会工作有重要意义。”向上申请义工，使已经在册的志愿者可以获得广泛进入社区提供服务的机会；直接招募义工则为志愿者体系提供了丰富的加入渠道，从制度设计上看是一个有效的双向互动机制。社会工作和原有的志愿者体系结合是一个很好的探索，“志愿者转变为社工”具有可操作性，而且可以促使两个体系的有机联系。而且这种合作背后也有民政部门和共青团的合作。

以上的“7+1”文件先声夺人，为深圳的社会工作发展提供了广阔的想象和实践空间。在2008年前后，深圳实行政府购买社工岗位，社会工作机构承接政府购买岗位对社工进行统一管理培训，然后再派驻到各个体制内部门的模式，大量社工毕业生被吸引到深圳就业，为社工人才的实务能力提升提供了历练平台和机会。2009年，深圳成立了38家社工机构。

2009年，《深圳市2009年度社工督导人员上岗指引》发布，将香港督导提供专业支持制度引入深圳。2011年《深圳市社会工作者初级督导选拔考核管理办法（试行）》和《深圳市社会工作者督导助理选拔与聘用办法》颁布，对在香港督导的带领下培养本地督导进行规范。该措施为本土人才的成长提供了良好的平台。

2011年，《2010年度深圳市社工机构评估实施办法》和《深圳市社区服务中心设置运营标准（试行）》颁布，前者明确和规范了第三方独立评估的规则和标准；后者则是尝试在社区服务中心购买社工项目，探索将社工项目下沉到社区而不是街道层面，购买服务的经费是50万元，对服务标准和人员要求不同于家庭综合服务，可以看成是对政府购买社工服务项目的一种探索。

2009～2011年，值得一提的是由深圳市社协发布的7个行业规范和发展性文件，涉及社会工作者守则、香港督导的引入和本地督导的培养、社工继续教育、社工行业投诉等方面，体现了由行业组织推动行业自律的思路。

以上选择了中央党政部门、广州和深圳的党政部门（及深圳社协）发布的社工文件进行分析，从中可以看到社会工作发展如何从中央“自上而下”推动开始，然后在广州和深圳进行有效的“自下而上”互动的试点经验；社会工作发展如何从建设“宏大的社工人才队伍”开始，面对大量高校社工毕业生的去向问题，推出人才培训和资格认证，逐步和政府的社会管理体制改革、政社分开、建立服务型政府的历史机遇相结合，探索出体制内的社工岗位设置和社工类社会公益组织发展的两条路径；社工购买服务如何从专项服务转变为财政预算，从社工项目评估逐步走向独立第三方评估的发展机制，家庭综合服务中心普遍在广州等地开展成为社工发展的最重要的内容。社会工作者的资格标准、督导培训制度、服务质量标准等逐步建立，一支逐步稳定的社工人才队伍开始出现，550多家社工机构已经在广东省境内注册成立。

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[1] 《民政部关于进一步加快推进民办社会工作服务机构发展的意见》，2014。

[2] 崔静：《民政部将选拔首批全国社会工作领军人才》，新华社网站，http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-03/18/c_119830373.htm，2014年3月19日。

[3] 方英：《以制度建设促进社会工作机构的可持续发展——以广东为例》，《学会》2011年第8期。

[4] 徐永祥：《新社会组织、新社会服务：社会治理创新的重要平台》，在兰州举办的“2014年中国社会发展高层论坛”上的发言。

[5] 张和清、向羽：《广东社会工作发展的现状及其经验反思》，载民政部社会工作研究中心《中国社会工作发展报告（2011～2012）》，社会科学文献出版社，2013。

[6] “一队三中心”，即综合执法队，街道政务服务中心、综治信访维稳中心和家庭综合服务中心。