第一节 国家层面社会工作相关文件分析

2006～2014年，中央政府部门先后颁布了6个以社会工作发展为主题的文件。此外，在中共中央第十六届六中全会和中共中央第十八届三中全会上也有和社会工作发展高度相关的内容（见表1-1）。

表1-1 中央党政部门发布的与社会工作相关的文件

在中共中央十六届六中全会上，“建设宏大的社会工作人才队伍”作为构建社会主义和谐社会的重要措施被提出，“造就一支结构合理、素质优良的社会工作人才队伍，是构建社会主义和谐社会的迫切需要。建立健全以培养、评价、使用、激励为主要内容的政策措施和制度保障，确定职业规范和从业标准，加强专业培训，提高社会工作人员职业素质和专业水平。制定人才培养规划，加快高等院校社会工作人才培养体系建设，抓紧培养大批社会工作急需的各类专门人才。充实公共服务和社会管理部门，配备社会工作专门人员，完善社会工作岗位设置，通过多种渠道吸纳社会工作人才，提高专业化社会服务水平”。

这次会议也被社会工作的教育界人士称为“社会工作发展的春天来了”，从中国“党管人才”的制度格局来说，这份文件给予了“社会工作人才”进行专业化、职业化发展的合法地位，确定了“完善社会工作岗位设置”的可行性，这对于教育先行而学生毕业后缺乏合适的就业岗位的现实来说是鼓舞人心的一个文件。

“中国社会工作发展走的是教育先行的路径，在21世纪初各大高校纷纷设立社会工作专业，到2008年左右全国已有256所高校设立了社工专业。在专业设立之初，各高校的专业师资力量薄弱，多数是其他专业的教师重新学习专业知识，和学生一起成长，其中特别是实务方面的经验严重不足，在进行实务教学时遭遇瓶颈；与此同时，因为专业的社会接纳度不高，学生毕业之后难以找到对口的就业岗位，影响到学生对专业的认同度。”[3]以广东为例，到2006年的时候已有五所高校开办社会工作本科专业，三所以上大专院校开办专科教育，但是毕业生实习时很难找到真正对口的部门，大多只能到居委会进行一些资料录入、“创文创卫”的事务性工作，实习回来往往令学生对专业感到心灰意冷。这时教师们也多是从教材到教室，带着学生在课堂上进行实务演练，但是同样缺乏实践锻炼带来的底气。积极开拓的老师们开始寻找残联、团委、草根NGO作为实践的基地，但总体上来说这些组织对社会工作的了解和接纳度也很低。这是中国社会工作教育先行遇到的“拔剑四顾心茫然”的低谷和困境，因此该文件也让教育者看到了希望。当然，最为重要的是它为社会工作从教育走向职业化发展提供了合法性。

与此同时，该文件强调了社会组织的健全和发展，提出了“健全社会组织，增强服务社会功能。坚持培育发展和管理监督并重，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策，发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。发展和规范律师、公证、会计、资产评估等机构，鼓励社会力量在教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利等领域兴办民办非企业单位。发挥行业协会、学会、商会等社会团体的社会功能，为经济社会发展服务。发展和规范各类基金会，促进公益事业发展。引导各类社会组织加强自身建设，提高自律性和诚信度”。文件对社会组织的关注集中在已有的各类民营非企业、协会、学会、商会、基金会等，社会工作机构尚未作为一种类型出现，社会工作人才去向和社会组织之间的联系也未提到。

从以上分析可以看到，“建立一支宏大的社会工作人才队伍”主要是回应教育先行带来的压力，以社会工作人才的成长和就业来“提高专业化社会服务水平”，从而为和谐社会做出贡献。因此，接下来各级政府部门的文件也主要是从职业化的培训、教育、考核及社会工作岗位设置进行落实。

《社会工作者职业水平评价暂行规定》（民政部，2006）提出：“国家建立社会工作者职业水平评价制度，纳入全国专业技术人员职业资格证书制度统一规划。”《助理社会工作师、社会工作师职业水平考试实施办法》（人事部、民政部，2006）确定由“人事部、民政部共同成立‘社会工作者职业水平评价办公室’，办公室设在民政部，负责研究社会工作者职业水平考试相关政策和考试日常管理工作”，对社工师等级考核的方法、形式和内容等进行了详细的规定。在社会工作师考证制度实施之后，《人力资源和社会保障部、民政部关于印发民政事业单位岗位设置管理指导意见的通知》（人社部、民政部，2008）明确了社会工作专业技术岗位名称及岗位等级：“民政事业单位的社会工作岗位中，中级专业技术岗位名称为社会工作师一级岗位、社会工作师二级岗位、社会工作师三级岗位，分别对应八至十级专业技术岗位；初级专业技术岗位名称为助理社会工作师一级岗位、助理社会工作师二级岗位，分别对应十一至十二级专业技术岗位。高级专业技术岗位名称待高级社会工作师评价具体办法出台后另行规定”。通过以上这三个文件，社会工作师正式成为专业技术职称的类型和岗位职称。

在上层规划略有眉目之后，2007年民政部选择深圳作为试点城市，探索如何建设社会工作人才队伍，其基本的思路是以购买岗位服务为主。与此同时，广州市从2007年开始试点购买社工服务项目，从20万元的小项目开始，逐步扩大到200万元的家庭综合服务项目，广州发挥高校集中的优势，早期主要以熟悉社会工作理论的高校教师为创办主体。2010年家庭综合服务项目逐步推开，一批社工机构在购买项目服务中成立发展，与深圳的购买岗位模式相比，广州模式在社会工作发展早期更有利于社会工作人才的成长和社工机构的发展，其以购买服务带动社工机构发展的经验受到了中央部委的关注和重视。

《民政部关于促进民办社会工作机构发展的通知》（2009）肯定了广州模式的成功经验：“鼓励社会工作专业教师依托专业资源创办民办社工机构，引导高校社会工作专业毕业生到民办社工机构建功立业。有条件的地方还可探索指导现有企事业单位与社会组织按照承担社会工作服务的要求进行调整，使之成为符合条件的民办社工机构”，与此同时，在加强对民办社工机构的监督管理、推进民办社工机构行业自律、推进政府购买民办社工机构服务、完善促进民办社工机构发展的激励和保障措施方面也进行了相应的规定，如鼓励各地建立民办社工机构“孵化器”，为民办社工机构发展提供各种便利条件等。

2007～2011年，广东省内深圳、广州、东莞等地的探索积累了不同的实践经验，与此同时国家还在北京、上海、江西等地进行了不同试点的探索。2011年中央组织部、民政部等18个部门和组织联合发文《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》，以社会工作专业人才队伍建设为中心，对体制内事业单位、行政部门和群团组织设置社会工作岗位，发展民办社工机构吸纳社会工作人才给予确认，并指出“各级政府要将应由政府负担的社会工作专业人才队伍建设经费纳入财政预算，加大财政投入”。将经费纳入财政预算是社会工作发展的保障，预示着国家将其列入了社会建设的常规项目。这个文件的出台是社会工作发展从试探期走向成长期的标志，这在后面广东地方经验的分析中可进一步印证。

该文件对民办社工机构的相关表述如下：“引导相关社会组织吸纳社会工作专业人才。适应政府职能转变、建设服务型政府的要求，按照培育发展和管理监督并重原则，完善培育扶持和依法管理政策，积极发展民办社会工作服务机构。采取财政资助、提供服务场所等方式支持民办社会工作服务机构更好地开展工作。加强对民办社会工作服务机构的管理监督，建立健全专业评估机制，指导民办社会工作服务机构加强自身建设，促进民办社会工作服务机构健康发展。通过政府购买服务等方式，引导和鼓励公益慈善类社会组织和民办非企业单位吸纳社会工作专业人才。”从中可以看到，社会工作的发展进一步和“适应政府职能转变、建设服务型政府的要求”联系起来，民办社工机构得到政府的培育支持，这种培育不仅包括政府购买服务的带动，还包括财政资助、提供服务场所以及业务主管单位的支持。

将社会工作的发展与政府职能的转变联系起来具有重要意义，一方面是中国社会工作本土化的重要制度突破，那就是在以社会工作专业人才影响和改进体制内的服务方式之外，发展一种新型的社会组织类型为社会工作人才的成长提供平台，为社会服务的专业化发展提供载体。其发展和我国经济领域的组织类型发展有异曲同工之处，即先发展民营经济，在民营经济发展中看到了效率和效益之后，严重亏损的国有企业改革就具有了方向和途径，而且因为市场有吸纳就业的多种形式，国企改革的阻力和危害大为降低。从社会工作的发展来看，对社会工作人才改造和提升原有体制内社会服务及培育新的组织形式都进行了探索，但从社会工作发展的早期阶段来说，前者的成效小，后者的成效更为明显。另一方面这种联系为我国在“强国家、弱社会”的情况下如何开展社会工作提供了突破性的思路：“强国家”可以成为“弱社会”的推进者，“强国家”并不是社会发展的天敌，只要“强国家”的力量用得好，不仅可以成为经济发展的有利因素，也可以成为社会建设领域的有利因素。我们的“强国家”建立之初满含社会理想，只是需要寻找到合适的路径和方向。民办社工机构的发展不仅为社会工作发展找到了合适的路径，更可以成为社会建设领域“国家—社会”关系从吸纳、冲突对立走向合作有为的有益经验。

一个国家制度建立之后首先是进行经济领域的改革；而后是社会领域的改革，社会领域的改革需要回应迫切的社会问题，同时也要从现有的制度体系出发进行探索。从20世纪50年代到21世纪初，由于国家对社会组织的发展采取控制发展和收编相结合的策略，不少具有合法地位的社会组织依附于政府或者某种垄断地位发展，活力和创新性严重不足；而未能正常注册的草根NGO则生存艰难或者多接受境外资金的资助，从而使国家对其采取漠视和不信任的态度，并不时以“消防清查”等形式进行整顿，两者之间的关系以漠视或冲突为主，在改善社会问题提供社会服务方面未能形成有效的合力，特别是在政府敏感的权利和社会倡导方面，导致社会上的底层群体因缺乏代言人而较多采取自残、上访、骚乱及反社会等行为进行权力和利益诉求。新中国成立后虽然建立了畅通的体制内利益诉求机制，体制外合理合法表达利益的机制却非常有限；然而到了现在中国只有6000多万人生活在体制内[4]，这种制度的失衡是社会不稳定的重要原因。国家对民办社工机构的培育开启了国家和社会走向合作有为的可能性。冲突主义和合作主义在西方国家解决“国家和社会”的关系中是同时存在的两种范式，但在我国解决“国家和社会”的关系则过多地采纳了冲突，今天在国家推动政府职能转变、建设服务型政府的背景下，两者具备了走向合作的基础。

2013年11月，中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，把“激发社会组织活力”作为治理体系和治理能力现代化的内容明确提出，将“正确处理政府和社会的关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”作为社会组织发展的方向提出来，社会组织作为社会有机联系的载体获得了独立于政府发展的空间，同时也明确了社会工作发展的方向不是进入体制内，向事业单位靠拢，而是要推进有条件的事业单位转为企业或社会组织，成为市场或社会中的力量。社会治理方式的改进只有和社会组织力量的提升相呼应才有可能真正实现系统治理，社会组织是将体制外的个体有机联系起来的有效形式，为“丰富民主形式，从各层次各领域扩大公民有序政治参与”提供了组织基础，可以预见，社会组织将逐步在民意代表、社会政策倡导等方面提供新的公民有序参与政治的形式，使我国能够有序探索适合国情的社会改革和政治改革路径。

2014年4月，《民政部关于进一步推进民办社会工作服务机构发展的意见》发布，提出“到2020年，在全国发展8万家管理规范、服务专业、作用明显、公信力强的民办社会工作服务机构，有效承接政府社会服务职能，满足人民群众专业化、个性化的社会工作服务需求”。从这个数量上看，社工机构的发展已经从地方试点走向了全面铺开。与此同时，对社工机构的发展“积极扶持、规范发展”已经将广东经验中积累的改进登记注册制度、推动政府购买服务、加强行业组织建设、民办社工机构联系志愿者制度等经验反映到其中，同时针对实践中的问题进一步提出建设性意见，如“推动信息公开”“加强机构能力建设”“鼓励社会力量支持和参与机构发展”等，这几项都准确地抓住了社工机构发展需要进一步改进的地方。

从以上回顾可以看到社会工作专业服务及社工机构的发展同党和政府推动之间的积极互动关系：一是回应教育先行的社会工作人才去向的问题，2006年中共中央十六届六中全会明确提出“建立一支宏大的社会工作人才队伍”，然后民政部等相关部门从社会工作人才职业化和专业化发展方向推动职业培训、岗位设置，这个发展路径从2008年在深圳开始试点，采取的是政府购买社工岗位，走的是自上而下的路径。二是广州于2008年开始试点工作，明确以“社工机构”承接政府购买服务项目的经验，一批高校老师创办的社工机构先后成立，这个经验很快被民政部采纳并发文推广（《民政部关于促进民办社工机构发展的通知》，2009），广州经验被采纳推广反映的是自下而上的改革路径。三是2011年中央组织部联合18部门和组织发文，对体制内事业单位社工岗位设置和社工机构吸纳社工人才两种方式都进行了确认。从广东的实践来看，社工机构的发展日益受到重视。四是社工机构发展和“推进国家治理体系和治理能力现代化”联系起来，社工机构的发展得到更大的发展空间，被赋予更强的社会责任。这体现在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题决定》（2013）和《民政部关于进一步加快推进民办社会工作服务机构发展的意见》（2014）。

这对于社会工作的发展来说，并不是提前在顶层设计时设想好的，而是在实践探索中回应中国社会改革的问题和需要中明确了发展方向、获得了发展空间，这可以说是我国社会工作发展路径上的“本土化”探索。其中“自上而下”的指导和“自下而上”的经验总结这种双向积极互动是这项社会改革顺利推进的制度保障，也是中国作为后发国家进行社会改革和社会建设的良好经验，中国需要在回应当下问题的基础上向西方学习和借鉴经验。因为中国在近代以来的艰难探索中已经确立了具有自身特色的政体，这是我国经济、社会改革的重心和制度保障，只有在此基础上社会改革和建设才有可能稳步推进。