第四节 研究内容与核心概念界定

一 研究内容

本书重点研究2005—2009年中国转移支付对县级财力差距的影响情况。具体研究下述几个问题：第一，梳理县级转移支付产生的背景、历史沿革和重要内容，从而总结和归纳县级转移支付的“个性”和“共性”。第二，通过现状分析和不平等指标的测算，分析县级财力差距在转移支付前后的变化情况，从而可以直观看出转移支付是否缩小了县级财力不平等指标。第三，对财力的不同项目要素进行分解，从而可以看出转移支付各项目对财力差距的贡献情况。第四，对财力进行地区分解（即把全国样本分为东中西部县、富裕县与贫困县、农业县和非农业县、民族县与非民族县等的分组），从而分析转移支付前后财力差距主要是来自组内差距还是组外差距，以及转移支付对组内差距和组外差距的贡献情况。第五，对影响县级财力的诸多主客观因素进行不平等分解，以测算转移支付对财力差距的贡献程度。第六，在前几项分析的基础上，对转移支付与县级财力收敛性进行分析，从而对转移支付对县级财力差距进行稳健性检验。第七，在以上实证分析的基础上，提出改革和完善我国县级转移支付制度的政策建议。

二 核心概念界定

（一）县级政府

目前中国的行政区划，实行的是五级政府，即最高级次的中央政府以及由省（自治区、直辖市）级政府、地级市（自治州、盟）级政府、县（县级市、地级市辖区、自治县、旗）级政府和乡级政府组成的四级地方政府。截至2012年，除了4个直辖市、海南以及部分省实行局部的省直接管辖县以外，其余大部分地区实行四级地方政府的行政区划。本书提到的县级政府，包括县、县级市、地级市辖区、民族自治县、旗等与县级政府平行的行政区划。以2014年为例，县级行政区划共计2854个，其中，市辖区897个，县级市361个，县1425个，自治县117个。

（二）县级转移支付

一般来说，转移支付的概念要宽泛得多。根据联合国《1990年国民账户制度修订案》对转移支付的定义，“转移支付是指货币资金、商品、服务或金融资产的所有权由一方向另一方的无偿转移。转移的对象可以是现金，也可以是实物”。显然，在这一概念中，转移支付不仅包括了财政转移支付，还包括了其他私人部门之间的转移支付。

由于私人部门间的转移支付不属于财政学研究的范畴，在这里不进行讨论，主要讨论的是以政府为主体的转移支付，即财政转移支付。财政转移支付是指政府无偿将一部分资金的所有权转移给他人所形成的支出。按照转移支付的对象不同，财政转移支付又可以分为非政府间转移支付和政府间转移支付。非政府间转移支付是指政府对微观经济主体（企业或居民）的无偿性支出，如社会保障支出、财政补贴等。政府间转移支付是政府之间单方面的、无偿的资金转移所形成的支出。政府间转移支付出现的现实基础是多级政府体系的存在。世界上绝大多数国家都是多级政府，联邦政府或中央政府为最高级次的政府，其后设有多级地方政府。在“一级政府，一级财政”的原则下，各级政府都具有相应的事权和财权。当事权与财权不匹配时，政府间的纵向财政不平衡应运而生。与此同时，各地区受自然禀赋、经济发展程度及其他客观原因的影响，财政汲取能力必然也高低不一，由此产生了政府间的横向财政不平衡。为了调节这种纵向和横向的不平衡，就需要各级政府进行财力上的再分配，从而形成了政府间转移支付。

政府间转移支付包括上级政府对下级政府的拨款、下级政府对上级政府的上解和同级政府间转移支付三种基本类型。一般把上级对下级的拨款以及下级对上级的上解称为狭义的转移支付，而把既包括上级对下级的补助，又包括下级对上级政府的上解的纵向转移支付以及同级政府间的横向转移支付称为广义的转移支付（钟晓敏，1998）。由于目前中国同级政府间的横向转移支付制度尚未建立，相关资料和数据并不健全，因此本书主要讨论的是上对下和下对上的纵向转移支付。

具体而言，在中国当前财政体制下，县级上对下的转移支付主要指的是中央、省、地（市）对县级政府的财政拨款和补助，主要包括税收返还、一般性转移支付和专项转移支付三类。县级财政下对上的转移支付主要包括一般性转移支付上解和专项上解两类。本书中并不涉及县级财政对下级（包括乡镇、村等）的转移支付。

（三）财力

通过前文对财力和财政能力的文献整理，本书认为，财政能力是一个极其宽泛的概念，它是系统能力的概括。具体而言，财政能力是政府为实现其职能，凭借公共权力，在既定的财政体制下对本辖区财政资源进行统筹安排的能力，包括了财政汲取能力（或称为财政收入能力）、财政资源运用能力（或称为公共品供给能力）和财政协调能力。而财力既是对财政汲取能力的反映，也是地方政府提供公共品的物质保障，它是指地方政府在一定时期内（一般指的是一个财政周期）拥有的，且能够自主使用的政府收入的总和。根据政府收入的统计口径，可以把地方政府财力分为广义和狭义两类。

广义的地方政府财力指的是地方政府能够直接和间接筹集到的所有经济资源，包括本级一般预算收入、政府性基金收入、国有资本经营收益、国有资源有偿使用收入、债券收入、净转移支付收入（净转移支付=上级对下级的补助－下级对上级的上解）以及预算外收入等（如图1－1所示）。

狭义的地方政府财力指的是本级一般预算收入和净转移支付之和（如图1－2所示）。目前，在中国县级财力研究中最具代表性的研究者尹恒（2007,2009）采用的就是这一方法。本书在研究中，也沿用这一概念，主要原因在于：第一，目前，绝大部分学术研究和政府的官方统计都采用的是这一口径的财力指标，本书选用这一指标可以较好地和其他研究结论作出对比和分析。第二，中国现有县级财政统计资料公开程度不高，公开时间较短且更新速度慢，特别是政府性基金收入、国有资本经营收益、国有资源有偿使用收入和债券收入统计资料获取难度更大，预算外收入纳入程度也不尽相同。第三，采用收入作为财力衡量指标，可以根据收入来源对财力做进一步分析，从而有利于比较各部分财力对财力差距的贡献情况。

因此，本书定义的县级财力相关概念和范畴为：

自有财力，指县级财政的一般预算收入，包括税收收入和非税收入两部分。可支配财力，是县级财政的一般预算收入与净转移支付之和，而净转移支付等于上级对县级财政的补助收入减去县级财政对上级政府的上解支出后的净额，即：

自有财力=一般预算收入=税收收入+非税收入

可支配财力=本级一般预算收入+净转移支付=（税收收入+非税收入）+（上级对县级财政的补助－县级财政对上级的上解支出）