第一节 多级财政体制理论与县级财力配置

现代社会经济条件下，面对日益复杂的社会事务和社会服务，绝大多数国家的行政级次也顺应社会分工的潮流，采用了多级政府体系——中央政府（或联邦政府）以及地方政府。地方政府由于更了解当地居民的偏好，具有充分的信息优势，因此在提供地方性公共品上更具有效率；而在人口可以自由流动的前提下，居民可以通过“以足投票”的方式表达自己的偏好，避免了“免费搭车”的现象，从而使得地方政府提供公共品形成类似市场的竞争，这种竞争不仅可以满足居民对公共品的需求，也能够激励政府不断改进收支结构。

目前，中央和地方各级财政的组织管理形式更多地表现为多级财政体制。多级财政体制包含了中央与地方以及地方各级政府之间的收支划分及其往来关系，主要由以下三个要素组成：事权和支出责任、收入划分以及转移支付。

一 事权和支出责任划分与县级具体支出责任内容

（一）事权和支出责任的划分原则及框架

事权是政府职能的外在化表现。广义来说，事权是政府在提供公共品和公共服务、收入再分配以及稳定经济三个方面的作用范围。狭义而言，事权则主要是政府提供的公共品和公共服务。在研究多级财政体制时提到的各级政府间事权划分和界定，一般指的是狭义的事权。

根据政府承担职责的不同性质，事权可以进一步细分为公共服务决策权、资金供应权和公共服务管理权。公共服务决策权指的是哪一级政府对某项公共服务拥有最终决定权。资金供应权是指某项公共服务的资金由哪一级政府负责提供，是这三个权力中的核心。公共服务管理权是指在公共服务的提供过程中，哪一级政府负责具体实施和管理。

以上事权的三个组成部分既可以重叠，又可以分离，也就是说，既可以由同一级政府履行，也可以由不同级次的政府分别履行。一般来说，要求全国统一行动的事权，由中央政府进行决策；要求一省（州）内部统一的事权，由省（州）政府进行决策。在具体的实施和管理上，由于地方政府更了解本地的实际情况，更具信息上的优势，因此，地方政府履行公共服务管理权更具有效率。而在资金供应权上，既可以由中央政府提供，也可以由各级地方政府提供，或者由与事权相关的多个地方政府或者多级政府共同提供，因此，各级政府在资金供应上都具有权力。

以上只是对政府事权进行了概括性的界定，实际上，事权的划分体现在各级政府具体职责的规定上，而各级政府承担的职责主要依托财政支出的途径，财政支出能更为真实地反映政府事权的履行情况，因此，支出责任的划分是政府事权的具体化。例如，按部门或单位的隶属关系，一级政府管辖的部门或单位由该级政府负责其费用支出；按公共项目的管理权，一级政府安排的项目由该级政府负责出资，中央与地方共同安排的项目由双方共同出资；按公共服务决策权，一级政府出台的政策由该级政府落实所需资金，或由该级政府为主，各受益方适当分担，等等。

对于在中央和地方之间划分事权及支出责任的问题，就如同政府体制的确立因国而异一样，并没有唯一的或者是最优的模式，各国都需要根据经济发展程度、政策目标、政府财力水平等实际情况，设计适合本国的财政体制。众多学者提出了事权和支出划分的一般性规律，其中，爱尔兰学者巴斯特布尔（C. F. Bastable）提出的事权划分三原则影响最为深远。“三原则”具体包含了受益原则、行动原则和技术原则。受益原则从受益与成本对等的角度出发，以事权的覆盖范围和支出项目受益对象为划分标准，确定各级政府承担的财政支出责任。若受益范围在全国境内，且受益对象是全国居民，那么支出责任应该归属于中央政府，如国防、外交、司法等；若受益范围仅限于某一地区，且受益对象就是该地区的居民，则支出责任应该划归于地方政府，如地区消防、城市建设、卫生保健等；如果受益范围超过了某一地区，则可以由较高级次的政府提供，如跨地区的公共工程以及与宏观调控和再分配有关的职能（如社会保障和社会福利等）。行动原则指的是凡提供的公共服务在行动上要求全国一致、统一规划的，属于中央事权；凡要根据各地具体情况，因地制宜进行决策的，属于地方事权。技术原则指的是以公共服务的技术难度和可操作性为标准，把那些规模大、技术难度较大的项目支出，划归为中央政府；规模较小且需要适时监督的项目支出，划归为地方政府。

（二）县级支出责任的具体内容

县级政府承担的事权和支出责任主要体现在县域内公共品和公共服务的供给上，通常而言，县级支出责任主要包括以下内容：

（1）县域基础设施，包括县域公路、交通、电力、电信、自来水、供暖、供气、城市建设、垃圾处理、车站、港口等基础设施。

（2）县域社会服务，包括县域基础教育、医疗卫生、气象预报、消防、公园、图书馆、体育馆、博物馆、广播、电视、文物发掘与保护、公交服务、社会保障和社会福利等。

（3）县域社会管理，包括县级各行政管理机构、公共安全机构、公共司法机构等提供的公共服务以及制定的各类县域发展政策和规章制度等，如社会治安、司法服务等。

二 收入划分与县级财政收入来源

（一）税收划分的一般原则

在市场经济国家，税收是政府财政收入的主要来源，因此政府间收入划分主要指的是税收收入的划分。税收既是政府财政收入的重要来源，是提供公共品的物质保证，也是政府进行宏观调控的重要政策工具。在确定各级政府的事权和支出责任的前提下，需要对税收收入在各级政府之间进行合理分配，从而形成保证各级政府职能运行和支出保障的初始财力。在市场经济条件下，与多级财政体制相对应，收入的划分通常采用分税的形式，但分税的具体做法在各国不尽相同。马斯格雷夫（ Musgrave）认为，应该根据以下原则划分税收收入，协调各级政府的财政关系。

（1）具有收入再分配功能的税种应该由中央政府征收。因为只有对这类税种实行统一税率，由中央政府征收，才能充分发挥调节收入分配、缩小贫富差距的功能。

（2）税基具有流动性的税种应该由中央政府征收。这类税种若由地方政府征收，地区间的税制差异会使税基从高税率的地区流向低税率的地区，这并非按效率要求从边际产出低的地区流向边际产出高的地区的正常流动，而是对资源配置的一种人为扭曲。

（3）税基在地区间分布不平衡的税种应该由中央政府征收。这可以避免地区间资源禀赋差异而造成的财政收入水平的较大差别，并增强中央政府的协调区域经济发展的能力。

（4）收入易发生周期性波动的税种应该由中央政府征收。这是因为经济稳定职能主要由中央政府履行，经济繁荣时税收增加，有利于抑制需求，防止经济过热；经济衰退时税收减少，有利于刺激和稳定需求，摆脱衰退。

（5）税负易在地区间转嫁的税种应该由中央政府征收。这类税种若由地方政府征收，意味着当地公共品的部分供给成本并非由当地居民所承受，违背了受益与成本相对等的原则，造成负担不公平。

（6）收入规模较大的税种应该由中央政府征收。这是因为中央政府承担提供全国性公共品、调节收入分配和稳定经济等重要职责，需要有较多的收入来源作为保障。

据此，应该由中央政府征收的税种主要包括个人所得税、公司所得税、社会保险税、增值税、资源税、关税等。主要原因在于，个人所得税、公司所得税、社会保险税具有收入再分配功能，税基具有流动性，且收入易随着经济周期发生波动；增值税税基具有流动性，税负易在地区间转嫁；资源税税基通常在地区间分布不平衡；而关税则是国家主权象征之一，因此也应该由中央政府征收。

而不具有再分配功能、税基固定、税基在地区间分布均衡、收入没有周期波动性、税负由当地居民承担、收入规模小等特点的税种适合由地方政府征收，如土地税、房产税、营业税等。

（二）县级财政收入来源

县级财政作为基层财政的重要组成单位，在赋予县级财政职能和事权范围的基础上，必须保证县级具有相应的财政收入，从而有效满足支出需求。根据税收划分原则，县级财政收入一般由以下税种组成：

（1）销售税或营业税。销售税是对商品和劳务在其零售环节按销售价格征收的一种税，具有税基分布较为均匀的特点，能够成为县级政府稳定的收入来源。

（2）财产税。财产税是对纳税人所有的不动产和动产，特别是对土地、房地产等不动产征收的一种税。由于主要征税对象流动性较低，且各地政府能够根据辖区内的客观条件进行评估和追踪，因此，财产税成为县级财政收入的重要来源。财产税主要包括土地税、房产税、土地增值税等。

（3）其他税种。包括在县级政府具有税收立法权或得到上级政府授权的前提下，根据各地实际开征的其他税种，这类税种相对而言税源狭窄，收入较低。

三 转移支付与县级财力配置

其实，无论采用哪种方式进行分税，其最终无非是想要达到分配给各级政府的财政收入能够保证各级政府职能的实施、满足各级政府的支出需要理想状态。然而，在现实情况下，由于支出划分和收入划分所遵循的原则不完全一致，造成不同级次政府之间财政收支不对称，并且经济发展的不均衡也会使贫困地区的财政收支难以达到平衡，因此，仅仅通过收入划分是不可能完全实现地方财政收入与事权匹配的，也不可能完全实现财政的纵向平衡和横向平衡。此时，就需要在既定的财政收支范围划分的基础上进行收支水平的调节。这种调节制度可以通过各级政府间财力的纵向调节（即纵向的转移支付）以及同一级次的地方政府间的财力横向调节（即横向的转移支付）来实现，调节的目标是使地方政府的可支配财力和事权相匹配。这一调节制度即为政府间转移支付。

转移支付不仅是调节政府财政关系的重要手段，当然也是中央政府主要的支出部分，是地方政府重要的收入来源。就中国县级政府而言，事权的下移伴随着财权较弱的客观现实，加之县域经济不平衡发展，因此，县级财政需要获得上级财政转移支付资金支持，从而形成了县级财政实际可支配财力。于是，县级政府财力配置就由前述两部分组成，一部分是本级财政收入，另一部分是上级提供的转移支付资金。

四 财政体制要素的逻辑关系

事权与支出责任、收入划分以及转移支付构成了多级财政体制的三大要素。事权是三大要素的基础，事权的划分决定了支出责任的归属，而支出的划分又制约着收入的划分。财力配置的核心是收入的划分，财力配置的最佳状态应是能保证各级政府基本支出需要，保证各级政府财力达到平衡。但是，这种状态往往很难实现，而当初次财力配置无法解决这一问题时，转移支付成为协调政府间财政关系，保证各级政府可支配财力的重要工具。

因此，财力和支出责任相匹配是财政体制的合适原则。它有三重含义：第一，财力和支出责任相匹配意味着支出责任确定在先，财力确定在后，两者要遵循“以支定收”的原则。地方政府的事权以及支出规模和方向确定的依据是当地居民的偏好，而支出责任又是事权的具体体现。地方政府的收入取决于支出的大小，地方政府筹集资金的方式取决于支出的方向。地方居民要为他们享受到的公共品和公共服务付出相应的代价，由此形成了地方财政收入。第二，地方政府要有自己的收入权，形成自有财力。地方政府能够根据地方居民的需要随时调整收入，才能迫使地方政府在提供公共品上更具效率。第三，财力规模和事权大小相匹配。地方政府拥有收入权，但是由于各地情况不一，有些地方政府的财力在不断上升而地方居民需求却缺乏弹性，因此反而出现了财力规模和支出责任大小不能同步增长的矛盾，此时上级政府的转移支付能够很好地解决这一问题。

总之，事权与支出责任、收入划分以及转移支付之间的关系可以归纳为：支出责任是事权的具体化，事权是财力配置的基础，收入划分是财力配置的核心，转移支付是财力配置的优化。而县级财力配置正是这一逻辑关系在基层财政领域的一个反映。